史上最嚴(yán)圍填海管控助力海洋生態(tài)保護(hù)
國(guó)家海洋局日前對(duì)外透露，2017年，國(guó)家海洋局從暫停渤海圍填海項(xiàng)目的受理和審批，到暫停地方年度圍填海計(jì)劃指標(biāo)；從建立重大圍填海項(xiàng)目第三方評(píng)審制度，到對(duì)11個(gè)涉海省（區(qū)、市）的海洋專項(xiàng)督察，執(zhí)行史上最嚴(yán)的圍填海管控力度。2018年，國(guó)家海洋局原則上將不再審批一般性填海項(xiàng)目。
據(jù)了解，2018年，年度圍填海指標(biāo)將主要用于保障黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意的重大建設(shè)項(xiàng)目、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)和國(guó)防建設(shè)等四類用海，堅(jiān)持以海定量、量海而行，禁止不合理需求用海。接受記者采訪的專家認(rèn)為，隨著人類活動(dòng)日益頻繁地觸及海洋，我國(guó)海岸線以及海島生態(tài)正面臨日益嚴(yán)峻的考驗(yàn)，其中，杜絕無序的填海行為，將作為我國(guó)海岸線生態(tài)管控的重點(diǎn)內(nèi)容之一，在利好海洋生態(tài)保護(hù)的同時(shí)，亦可讓寶貴的海洋資源免于因追逐經(jīng)濟(jì)利益的無序、過度開發(fā)。
圍填海弊大于利，保護(hù)刻不容緩
近年來，隨著海洋經(jīng)濟(jì)的不斷壯大，國(guó)家決策層也作出海洋強(qiáng)國(guó)部署、建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，與此同時(shí)，隨著生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略要求，海洋生態(tài)保護(hù)也被納入其中。客觀而言，這正是源于我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)規(guī)模的快速增長(zhǎng)。海洋經(jīng)濟(jì)，就是指開發(fā)海洋資源和依賴海洋空間而進(jìn)行的生產(chǎn)活動(dòng)，包括直接或間接為開發(fā)海洋資源及空間的相關(guān)服務(wù)性產(chǎn)業(yè)活動(dòng)。其中，圍填海是海洋經(jīng)濟(jì)開發(fā)的重要組成。
所謂圍填海，就是指因?yàn)橥恋厥褂贸霈F(xiàn)緊張或者因需配合規(guī)劃等原因而需要將海岸線向前推，用人工建設(shè)的方式擴(kuò)充土地面積。在歷史上，我國(guó)曾因圍海曬鹽治理沿海灘涂發(fā)展制鹽業(yè)、圍墾沿海灘涂擴(kuò)展農(nóng)業(yè)地以及發(fā)展海洋養(yǎng)殖等原因經(jīng)歷過三次大規(guī)模的圍填海時(shí)期。盡管這些都是基于正當(dāng)原因且有著一定正面的積極意義，但不可否認(rèn)的是，圍填海對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及生態(tài)文明建設(shè)而言是弊大于利的。
事實(shí)上，對(duì)于圍填海帶來的危害，無論學(xué)界乃至各級(jí)政府已然形成了一致共識(shí)，認(rèn)為圍填海工程降低了附近海域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；圍填海工程導(dǎo)致潮灘濕地生境退化，降低了海域的環(huán)境容量；圍填海對(duì)海洋生物的影響，比如可使海水中懸浮物增加，海水透明度下降等；圍填海對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)功能的影響，比如人類活動(dòng)如工業(yè)生產(chǎn)等影響灘涂濕地物質(zhì)生產(chǎn)功能，導(dǎo)致漁業(yè)資源減少、生態(tài)多樣性降低等，此外，對(duì)自然景觀也會(huì)帶來不可逆的負(fù)面影響。
基于此，國(guó)家已然明確了維護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的政策方針，國(guó)家海洋局也不斷出臺(tái)保護(hù)措施，其中，2017年10月，國(guó)家海洋局印發(fā)貫徹落實(shí)《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》的指導(dǎo)意見和實(shí)施方案。其中，指導(dǎo)意見在就海岸線保護(hù)與利用管理明確總體要求的同時(shí)，對(duì)海岸線保護(hù)修復(fù)、海岸線利用、海岸線管理、海岸線管控重點(diǎn)提出了要求；實(shí)施方案則明確了沿海各地需要落實(shí)的重點(diǎn)任務(wù)、嚴(yán)格監(jiān)督管理的要求等。
2017年12月，國(guó)家海洋局印發(fā)《關(guān)于開展編制省級(jí)海岸帶綜合保護(hù)與利用總體規(guī)劃試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），要求沿海各省、自治區(qū)、直轄市海洋與漁業(yè)廳（局）根據(jù)《意見》開展《省級(jí)海岸帶綜合保護(hù)與利用總體規(guī)劃》的編制工作，目的就是敦促地方重視以海定陸，探索建立陸海統(tǒng)籌的海岸帶地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展新模式和綜合管理新機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展的新時(shí)代海岸帶治理格局，為編制和實(shí)施全國(guó)海岸帶綜合保護(hù)與利用總體規(guī)劃積累經(jīng)驗(yàn)。
最嚴(yán)管控尊重評(píng)審、重用督察
對(duì)于被譽(yù)為史上最嚴(yán)圍填海管控的2017年，國(guó)家海洋局可謂多措并舉，通過加大圍填海管理的管控力度，實(shí)施了六個(gè)暫停措施。其中在渤海實(shí)施了4個(gè)暫停措施，即暫停圍填海建設(shè)項(xiàng)目用海的受理和審批、暫停區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的受理和審批、暫停圍填海建設(shè)項(xiàng)目用海指標(biāo)的下達(dá)、暫停臨時(shí)傾倒區(qū)的選劃。另外，針對(duì)地方和全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行“兩個(gè)暫停”，即暫停下達(dá)2017年地方圍填海計(jì)劃指標(biāo)，暫停審批和受理全國(guó)范圍內(nèi)區(qū)域用海規(guī)劃。同時(shí)，嚴(yán)格重大圍填海項(xiàng)目用海論證、環(huán)評(píng)和審查，建立重大用海項(xiàng)目第三方評(píng)審制度。
不難發(fā)現(xiàn)，在實(shí)施暫停行政命令的同時(shí)，作為海洋規(guī)劃、立法、管理的主管部門，國(guó)家海洋局引用第三方評(píng)審的作法顯得兼顧了政策實(shí)施的科學(xué)合理性，與此同時(shí)，一系列論證、評(píng)審以及監(jiān)督機(jī)制的實(shí)施，更凸顯了其鑒定維護(hù)海洋生態(tài)底線不被突破的決心。2017年，按照國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意的《海洋督察方案》，國(guó)家海洋局還組建了兩批國(guó)家海洋督察組，開展以圍填海專項(xiàng)督察為重點(diǎn)的海洋督察，重點(diǎn)查擺、解決圍填海管理方面存在的“失序、失度、失衡”等問題。
據(jù)國(guó)家海洋局統(tǒng)計(jì)顯示，2017年，已完成了沿海11省（區(qū)、市）圍填海專項(xiàng)督察全覆蓋。督察期間，督察組綜合運(yùn)用飛機(jī)、船舶、海域動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)應(yīng)急監(jiān)測(cè)車和無人機(jī)等技術(shù)手段，以“海陸空”聯(lián)動(dòng)的方式對(duì)重點(diǎn)區(qū)域開展現(xiàn)場(chǎng)核查。
中國(guó)海洋學(xué)會(huì)海洋經(jīng)濟(jì)分會(huì)秘書長(zhǎng)韓立民此前圍繞海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋生態(tài)保護(hù)利用開發(fā)在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)曾指出，海洋經(jīng)濟(jì)的重要性已是全球共識(shí)，當(dāng)前，我國(guó)正面臨海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要機(jī)遇，機(jī)遇面前必須認(rèn)清當(dāng)前面臨的諸多問題。其中，海洋產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、臨港產(chǎn)業(yè)園區(qū)重復(fù)布局、惡性競(jìng)爭(zhēng)等是困擾當(dāng)前我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的主要問題。在海洋生態(tài)方面，由于競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的海洋資源無序開發(fā)更是罪魁之一，因此，他強(qiáng)調(diào)，在新時(shí)期，隨著人類活動(dòng)愈發(fā)頻繁地向海洋傾斜，對(duì)海洋資源的開發(fā)利用與對(duì)海洋生態(tài)的保護(hù)是最大的矛盾，因此，一方面要盡快堵住地方無序過度開發(fā)海洋資源的路徑，同時(shí)加強(qiáng)必要的監(jiān)管，確保相關(guān)政策貫徹落實(shí)。
應(yīng)該說，這一點(diǎn)在包括韓立民在內(nèi)的學(xué)者層形成了共識(shí)，即相關(guān)監(jiān)督保護(hù)與利用并行的管控制度與規(guī)劃落實(shí)應(yīng)被視為破解海洋開發(fā)利用與海洋生態(tài)矛盾的利器。韓立民認(rèn)為，海洋開發(fā)利用與保護(hù)要避免無序競(jìng)爭(zhēng)，管住地方基于海洋資源牟利而無序利用以及惡性競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，須確保協(xié)調(diào)港口間關(guān)系的協(xié)同競(jìng)爭(zhēng)，即競(jìng)爭(zhēng)合作。沒有競(jìng)爭(zhēng)不行，過度競(jìng)爭(zhēng)也不行，競(jìng)爭(zhēng)帶來活力，過度競(jìng)爭(zhēng)造成內(nèi)耗勢(shì)必抵消協(xié)同力。與此同時(shí)，各地須肩負(fù)起與海洋開發(fā)帶給地方經(jīng)濟(jì)利益同等的保護(hù)責(zé)任，共同確保海洋開發(fā)與生態(tài)的可持續(xù)性。(來源：中國(guó)海洋網(wǎng)）
