海洋保護區(qū)是保護海洋生物多樣性、防止海洋資源過度開發(fā)和棲息地退化的有效方法，是實現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展的重要工具。為落實2002年《約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展行動計劃》、履行《全球生物多樣性框架（2011~2020）》《聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程（2016~2030）》確定的“到2020年保護10%的沿海和海洋區(qū)域”的承諾，各國日益重視海洋生物多樣性保護和海洋保護區(qū)建設。
據(jù)統(tǒng)計，截至2019年底，全球承諾、指定或建立的海洋保護區(qū)約17000個，總面積超過2800萬平方公里，占全球海洋面積的7.9%，占內(nèi)水、領海和專屬經(jīng)濟區(qū)等國家管轄內(nèi)海域面積的18.4%，占公海和國際海底區(qū)域等國家管轄外海域面積的0.25%。
“一劃了之”的保護區(qū)
在地理空間上看，海洋保護區(qū)主要建立在國家管轄內(nèi)海域。各國在符合《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的基礎上，根據(jù)國內(nèi)立法、行政和政策措施在國家管轄內(nèi)海域建立海洋保護區(qū)。南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會在國家管轄外海域的南大洋建立了南奧克尼陸架海洋保護區(qū)、羅斯海海洋保護區(qū)。除了《南極條約》體系主導的南極海域，任何國家或國際組織都沒有權(quán)利在國家管轄外海域指定或建立海洋保護區(qū)。
但奧斯陸-巴黎委員會在東北大西洋國家管轄外海域指定的7個海洋保護區(qū)，不是在《聯(lián)合國海洋法公約》框架下建立的海洋保護區(qū)。這些海洋保護區(qū)的管理權(quán)限和職能僅限于“紙面上”，僅對保護目標作出原則性規(guī)定，也未制定有針對性的管理措施，屬于《東北大西洋海洋環(huán)境保護公約》成員國自愿性政治宣誓，對非成員國沒有約束力。法國、意大利和摩洛哥在地中海建立的派拉格斯海洋保護區(qū)位于《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的國家管轄范圍內(nèi)，并非在國家管轄外海域建立的海洋保護區(qū)。
從管理計劃的實施上看，海洋保護區(qū)的管理計劃亟待落實，部分保護區(qū)還停留在“口頭”或“紙面”之上。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，雖然海洋保護區(qū)面積占全球海洋面積的7.9%，但1.1%的面積停留在“口頭上”、1.5%的面積處于“紙面上”，僅有5.3%的面積得到保護。
具體而言，全球海洋面積的1.1%由相關國家提出創(chuàng)建海洋保護區(qū)的意圖或承諾，但既未指定為保護區(qū)、更未制訂管理計劃，海洋保護區(qū)停留在“口頭上”。全球海洋面積的1.5%在法律上被指定為海洋保護區(qū)，但未制訂保護區(qū)的管理和科研監(jiān)測計劃，僅存于“紙面上”。只有5.3%的沿海和海洋區(qū)域的保護目標具體、地理邊界明確，并制訂了相應的管理計劃，但各國限于資金、政策、管理以及對海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體科學認知，海洋保護區(qū)雖從“紙面上”過渡到實施階段，但離實現(xiàn)公平有效管理仍存在一定差距。
歐美和小島嶼國家成主力
從海洋保護區(qū)覆蓋比例上看，以歐美國家和小島嶼國家等個別地理條件優(yōu)越國家的建設為主。
占據(jù)偏遠島嶼的美國、英國和法國等國，繼承前殖民帝國遺產(chǎn)的澳大利亞、新西蘭以及帕勞、密克羅尼西亞、馬紹爾群島、庫克群島、基里巴斯和斐濟等小島嶼國家同屬于地理條件優(yōu)越國家。這些國家依托偏遠島嶼建立了面積超大的海洋保護區(qū)，海洋保護區(qū)占其管轄海域的覆蓋比例一般已接近或超過30%。波羅的海、地中海、加勒比海、黑海、紅海、波斯灣等閉海或半閉海的沿岸國家，受限于自然地理條件和經(jīng)濟活動等因素，建立的海洋保護區(qū)面積普遍較小、保護區(qū)的覆蓋比例較低。
從人類活動密度和管理措施上看，人類活動密度高、管理措施相對寬松的海洋保護區(qū)多分布在發(fā)達國家近岸海域。人類活動密度低、管理措施嚴格的海洋保護區(qū)多分布在發(fā)展中國家的管轄海域。北美、西歐、澳大利亞等發(fā)達地區(qū)和國家的海洋保護區(qū)管理水平相對高、研究能力強、建立時間較長、保護目標明確，禁捕區(qū)的面積也較小、比例低。
拉美、非洲、東南亞、大洋洲的發(fā)展中國家建立海洋保護區(qū)的時限普遍較短、禁捕區(qū)面積較大、比例高，多采用禁止商業(yè)活動的管理措施。由于發(fā)展中國家建立面積較大、且禁止商業(yè)捕撈和礦產(chǎn)資源開發(fā)活動的海洋保護區(qū)，比發(fā)達國家需要更多的資金支持。因此，這與發(fā)展中國家的發(fā)展水平和管理能力并不相符。
保護區(qū)面積快速增長
近年來，海洋保護區(qū)呈現(xiàn)建立速度加快、個體規(guī)模超大、管理措施趨嚴的趨勢。自1960年以來，全球海洋保護區(qū)面積以8%的速度增長。1993年《生物多樣性公約》生效后，海洋保護區(qū)面積增加了15倍以上。2000年，全球海洋保護區(qū)面積約為200萬平方公里，占海洋面積不足1%。過去20年，全球海洋保護區(qū)面積年均增長70%。自2016年以來，海洋保護區(qū)的覆蓋率快速增長，新增海洋保護區(qū)面積約1100萬平方公里，在國家管轄內(nèi)海域的覆蓋比例由10.2%增至18.4%。
在海洋保護區(qū)建設過程中，各國熱衷于建設面積超過10萬平方公里的超大型海洋保護區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，全球已建立41個面積超過10萬平方公里的大型海洋保護區(qū)，面積約2000萬平方公里，占全球海洋面積的5.5%、占海洋保護區(qū)面積的72%。在這41個超大型海洋保護區(qū)之中，面積超過100萬平方公里的海洋保護區(qū)為6個。除個別保護區(qū)外，多為2006年美國西北夏威夷群島國家海洋保護區(qū)之后建立的。
此后，美國與英國、法國、澳大利亞、新西蘭、巴西、墨西哥、智利，以及塞舌爾、密克羅尼西亞、帕勞和基里巴斯等小島嶼國家建立了一系列面積超過10萬平方公里的超大型海洋保護區(qū)。這些保護區(qū)多分布在遠離大陸、人類經(jīng)濟社會活動密度較低、受人類活動的威脅程度較低的偏遠島嶼地區(qū)。
如今，各國在海洋保護區(qū)分區(qū)管理時，傾向于采用保護區(qū)完全或部分禁捕的措施。全球20%的海洋保護區(qū)采取禁止或管制航行、捕魚和采礦等管理措施。新建超大型海洋保護區(qū)的管理措施更加嚴格，多采用完全保護或高強度保護的管理措施。
逐漸向國家管轄外海域拓展
近年來，海洋保護區(qū)由國家管轄內(nèi)海域逐漸向國家管轄外海域拓展。在《聯(lián)合國海洋法公約》生效前，海洋保護區(qū)的數(shù)量少、面積小，多分布在歐美發(fā)達國家近岸海域。《聯(lián)合國海洋法公約》生效后，海洋保護區(qū)也隨之由領海拓展至國家管轄的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。
為在《聯(lián)合國海洋法公約》框架下處理國家管轄外海域生物多樣性（簡稱BBNJ）問題、完善公海和國際海底區(qū)域的治理體系，BBNJ國際協(xié)定談判歷經(jīng)9次特設工作組、4次預備委員會的磋商，于2018年正式啟動政府間談判，為國家管轄外海域處理包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的事項提供法律依據(jù)。在南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會框架下，歐盟和澳大利亞、德國、挪威、阿根廷、智利提出了在東南極、威德爾海、南極半島等建立新的海洋保護區(qū)的提案。
近年來，歐美國家和相關國際組織為海洋保護區(qū)建設提供重要的技術支撐，加快推進海洋保護區(qū)全球布局。本世紀初以來，歐盟以及美國、日本等國在全球重點海域組織實施了國際海洋生物普查十年計劃、地平線2020和歐洲地平線等調(diào)查計劃，獲得大量海洋物種分布范圍和洄游通道的調(diào)查數(shù)據(jù)，完成了先期技術儲備。
在美國、法國、日本和澳大利亞等國的技術支持和資金援助下，《生物多樣性公約》于2010年啟動了描述符合具有重要生態(tài)或生物意義海洋區(qū)域（簡稱EBSAs）的科學計劃，在東亞海、北太平洋、東北印度洋等占全球海洋面積84%的15個區(qū)域，開展了EBSAs識別工作，識別出343處符合EBSAs標準的區(qū)域。其中，涉及國家管轄外海域的EBSAs有60多處，為未來海洋保護區(qū)建設提供了參考區(qū)。
當前，國際海事組織、國際海底管理局、區(qū)域漁業(yè)管理組織等國際組織也提出了不同類型、不同用途的敏感區(qū)和脆弱區(qū)。世界自然保護聯(lián)盟、綠色和平、公海聯(lián)盟等非政府組織也識別了一系列需要保護的海洋區(qū)域，保護對象包括海鳥、鯨、海豚等哺乳動物。（作者單位為自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所）
（信息來源：中國海洋信息網(wǎng)）
